改革开放时期，城市社会发生了巨大的变化，民间社会的崛起就是其中一个重要的内容。民间社会几乎是从无到有，从零开始发展的，在其成长发展的过程中始终离不开国家的培育、引导与扶持，当然同时也伴随着国家的监督、管理与控制。“同西方的国家-社会对立的两分法模式明显不同的是，中国的国家-社会关系是建立在国家权力对民众生活的渗透这一前提下，政府通过基层权力的有效组织将社区建设同政府治理目标结合在一起，它使得第三部门同政府之间相互依靠，但基层的民众参与却必须通过政府权力机构组织才能完成，它并非是完全自发的、自下而上的社会运动。”社会福利事业作为民间社会活动的一个重要方面，自然也具有这些属性和特征。社会福利事业中国家与社会之间关系的这种模式可以称之为领导控制模式。本文将以武汉市的社会福利事业为案例，具体考察和分析领导控制模式的主要特征和缺陷弊端，并在理论分析和考察国外社会福利事业的基础上，提出中国社会福利事业中国家与社会之间关系改革的目标模式。
一、领导控制模式的主要特征
改革开放以来，中国政府改革与发展社会福利事业的基本方针是，既培育、扶持社会办福利事业的发展，又广泛利用社会的资源发展国家办的福利事业。在这些活动中，国家总是以一个大家长的面目出现，它与社会之间是上级与下属的关系，是领导与被领导、管理与被管理的关系，因而从未出现也不可能出现过平等合作的关系。如武汉市现任民政局局长就认为，推进社会福利社会化，就是为改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办包管的状态，逐渐实现政府主导、部门配合、社会广泛参与的发展格局。“政府主导、部门配合、社会广泛参与”，这正是领导控制模式的基本内涵。领导控制模式主要有以下几个突出特点。
首先，政策制定与实施的高度集中性。在领导控制模式下，无论是社会福利政策的制定还是具体项目的实施，都体现出高度的集中性和统一性。这种集中不仅体现在中央层面，也体现在地方各级政府。以武汉市为例，社会福利项目的启动、资金的分配、人员的培训等各个环节，都需要经过市、区、街道三级政府的审批和指导。这种模式确保了政策的一致性和执行力度，但也容易导致决策过程中的信息不对称和灵活性不足，影响政策的实际效果和社会福利服务的质量。
其次，政府在资源配置中的主导地位。在社会福利事业中，政府不仅是政策的制定者，也是主要的资金提供者和服务供给者。政府通过财政拨款、税收优惠、项目补贴等多种方式支持社会福利事业的发展。例如，武汉市近年来加大了对养老服务业的投入，通过建设公办养老院、购买民办养老服务等方式，提高了老年人的生活质量。然而，政府主导的资源配置方式也存在一定的问题，如资源分配不均、效率低下等问题，这些问题在一定程度上制约了社会福利事业的发展。
再次，社会力量的参与受到限制。尽管政府鼓励和支持社会力量参与社会福利事业，但在实际操作中，社会力量的作用往往受到一定的限制。一方面，社会力量参与社会福利事业需要符合政府设定的标准和条件，如资质认证、项目申请等程序较为复杂；另一方面，政府在资源分配上的主导地位使得社会力量在与政府的合作中处于弱势地位，难以发挥更大的作用。这种限制不仅影响了社会力量的积极性，也在一定程度上限制了社会福利服务的多样性和创新性。
最后，社会福利服务的供给方式较为单一。在领导控制模式下，社会福利服务的供给方式主要依赖于政府提供的公共服务，如公立学校、公立医院、公办养老院等。这种单一的供给方式虽然能够保证基本的服务需求得到满足，但难以满足多样化、个性化的服务需求。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，人民群众对社会福利服务的需求越来越多样化，对服务质量的要求也越来越高。因此，如何在保持政府主导的同时，引入更多社会力量参与社会福利服务的供给，成为当前面临的重要课题。
二、领导控制模式的缺陷与弊端
尽管领导控制模式在中国社会福利事业的发展中发挥了重要作用，但也存在一些明显的缺陷和弊端。这些缺陷和弊端不仅影响了社会福利事业的发展，也在一定程度上影响了社会的和谐稳定。
首先，资源分配不均的问题较为突出。由于政府在资源配置中占据主导地位，资源的分配往往倾向于那些政治影响力较大的地区或群体，而偏远地区和弱势群体则难以获得足够的资源支持。这种资源分配不均的现象不仅加剧了地区之间的差距，也影响了社会公平正义的实现。例如，在武汉市的一些偏远农村地区，由于缺乏足够的财政支持，社会福利设施落后，老年人和儿童等弱势群体的生活质量难以得到有效保障。
其次，社会福利服务的效率和质量有待提高。在领导控制模式下，社会福利服务的提供主要依赖于政府机构，而政府机构在服务提供过程中往往存在效率低下、服务质量不高等问题。这些问题的存在不仅影响了人民群众的获得感和幸福感，也在一定程度上降低了社会福利事业的社会认可度。例如，武汉市的一些公办养老院由于管理人员和服务人员素质参差不齐，导致老年人的生活质量和满意度不高，引起了社会的关注和批评。
再次，社会力量的参与积极性不高。尽管政府鼓励和支持社会力量参与社会福利事业，但由于参与门槛较高、政策支持力度不足等原因，社会力量的参与积极性普遍不高。这种现象不仅影响了社会福利服务的多样性和创新性，也在一定程度上限制了社会福利事业的发展潜力。例如，武汉市的一些社会组织和企业在参与社会福利项目时，由于担心政策风险和经济效益不佳，往往持观望态度，不愿深入参与。
最后，社会福利事业的可持续发展面临挑战。在领导控制模式下，社会福利事业的发展主要依赖于政府的财政支持，而政府的财政资源有限，难以长期维持大规模的社会福利支出。随着人口老龄化、经济增速放缓等因素的影响，社会福利事业的可持续发展面临严峻挑战。例如，武汉市近年来虽然加大了对社会福利事业的投入，但由于财政压力较大，未来能否持续增加投入仍存在不确定性。
三、改革的目标模式
面对领导控制模式存在的缺陷和弊端，中国社会福利事业的发展亟需探索新的国家与社会之间关系的改革目标模式。这一目标模式应以“共建共治共享”为核心理念，旨在构建一个政府主导、社会协同、公众参与的新型社会治理体系，实现社会福利事业的高质量发展。
首先，优化资源配置机制，促进资源公平分配。政府应进一步完善社会福利资源的配置机制，确保资源向贫困地区和弱势群体倾斜，缩小地区之间的差距。同时，政府还应加大对社会力量的支持力度，通过税收优惠、资金补助等方式鼓励社会力量参与社会福利事业，形成多元化的资源供给格局。例如，武汉市可以借鉴国内外先进经验，探索建立社会福利基金，吸引更多的社会资本投入到社会福利事业中来。
其次，提升社会福利服务的质量和效率。政府应加强对社会福利服务机构的监管，建立健全服务质量评价体系，确保服务质量和效率的提升。同时，政府还应积极引入市场机制，通过竞争激励等方式提高社会福利服务的效率。例如，武汉市可以尝试推行“公建民营”的模式，将部分公办社会福利机构交由专业社会组织运营，提高服务的专业化水平。
再次，激发社会力量的参与活力。政府应进一步降低社会力量参与社会福利事业的门槛，简化相关手续，减轻社会力量的负担。同时，政府还应加大对社会力量的政策支持力度，通过购买服务、项目合作等方式，引导社会力量积极参与社会福利事业。例如，武汉市可以设立专项基金，用于支持社会组织和企业开展社会福利项目，提高社会力量的参与积极性。
最后，推动社会福利事业的可持续发展。政府应进一步完善社会福利事业的法律法规体系，明确政府、社会和个人的责任和义务，为社会福利事业的可持续发展提供法律保障。同时，政府还应加强与其他国家和地区的交流合作，学习借鉴国际先进的社会福利理念和实践经验，不断提升中国社会福利事业的国际化水平。例如，武汉市可以与国际知名的社会福利机构建立合作关系，共同开展社会福利项目的研发和推广，提高社会福利服务的国际竞争力。
总之，中国社会福利事业的发展需要在坚持党的领导和政府主导的前提下，充分发挥社会力量的作用，形成政府、社会和个人多方参与的良好局面。只有这样，才能真正实现社会福利事业的高质量发展，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。
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