机关事务管理法治建设调研报告
机关运行保障管理涉及运行所需的资金、资产、资源管理的各个方面，在服务和国家中心工作、落实全面从严治要求、控制机关运行成本、提升施政效能等方面发挥着重要作用。加快机关运行保障管理立法，是推进国家治理体系和治理能力现代化、保障政机关高效运转的重要举措，是推动全面从严治向纵深发展、加强政机关自身建设的内在需要，也是落实全面依法治国战略布局、推进机关运行保障法治化的必然要求。****市机关事务管理局积极开展立法研究，通过总结****市机关事务法治建设成效、分析当前面临的困难问题，提出机关运行保障管理立法的建议，为推进机关运行保障管理的立法进程提供参考借鉴。
一、法治建设成效及立法现状
、一系列法规制度标准的出台，为地方法制建设提供了依据和遵循。****市机关事务管理局乘势推进重点领域立法工作，经过几年努力，出台贯彻落实规定精神实施办法、《****市实施<政机关厉行节约反对浪费条例>办法》《****市机关事务管理办法》等综合性法规规章，《****市公共机构节能管理办法》《****市政机关国内公务接待管理办法》《****市政机关办公用房管理办法》《****市政机关公务用车管理办法》等重点业务领域法规规章，机关事务立法已基本涵盖了各领域，“四梁八柱”式的制度体系基本形成，为推进依法管理保障服务提供了制度支撑。
顺势而为，机构职能法定化显著增强。紧紧抓住机关运行保障法规制度逐步完善健全这一有利时机，依法规范职能机构。在职能配置上，《公共机构节能条例》施行后，管理局依法落实推进、指导、协调、监督全**市公共机构节能工作的职责。以《机关事务管理条例》为遵循和依据，明确“指导全**市机关事务工作”的职能，确立了机关事务部门上下指导关系。《政机关厉行节约反对浪费条例》和《政机关国内公务接待管理规定》依法落实了全**市政机关国内公务接待主管部门的职责。《政机关办公用房管理办法》和《政机关公务用车管理办法》强化了办公用房、机关用地、公务用车管理等职责，拓展了指导全**市办公用房管理的职能。结合管理局承担的一系列清理整顿和改革任务，又增加了负责全**市机关后勤体制改革、周转房管理、驻**市会城市办事机构管理等职责。在机构设置上，继续作为**正处级直属机构，增设“建设工程管理处”，加挂“服务保障处”牌子，机关内设科室达到12个，单独派驻了驻局纪检监察组。新组建**市直机关后勤保障中心，调整优化**市直机关国有资产数据应用中心和**市直机关职工住房中心。在人员编制上，局机关行政编制大幅增加，从原来的**名增加到**名，增加比例达到**%。目前**市**个县（市、区）全部设置了机关事务管理部门，其中*县机关事务管理部门转为行政机构，县（市、区）机关事务管理职能和机构建设得到加强。
借势而进，集中统一管理扎实推进。持之以恒推进以资产管理为基础的集中统一管理，取得显著成效。办公用房方面，在资产调拨、税款减免、城市建设配套费免除等政策上实现历史性突破，破解统一权属登记难题；完成**市级机构改革**家部门单位和所属***家事业单位近***万平方米办公用房调整；审核办理房产维修改造项目***余个**万平方米，节约财政资金*亿元；完成房产处置事项***件，盘活了国有资产。公务用车管理方面，实行“分级管理、上下贯通”**市县乡3级联动管理体制，按照编制、标准、配备、经费、使用、处置全流程管理要求，重点做好保留车辆统一监管工作，以及加油、维修、保险“三定点”和社会化车辆租赁管理工作，将全**市*万余辆公车全部纳入平台统一管理，**市直公车使用率提升**%。在行政资产管理方面，落实**、****市级行政事业性国有资产管理改革要求，会同**市财政处对**市直行政事业资产进行清查核实，并提出资产分类处理意见，为盘活存量资产奠定坚实基础。在干部住房管理方面，**市厅级领导干部住房实现增量统一调配，**市处级周转住房全部由管理局统一组织装修、统一配备家具家电。
聚势而强，着力开拓进取推动工作创新。在标准化建设方面，协调**市场监管局，2021年，被国管局确定为“机关事务标准化综合性试点单位”和“标准化信息化‘两化融合’专项试点单位。以这两项国家试点为契机，建体系、抓编制、重实施、强基础，注重加强全**市系统联动，统筹推进**市级试点，对**家试点单位、**个试点项目开展验收工作，打造了一批可复制可推广的示范点。截至目前，累计制定发布**项**市级地方标准、*项工程技术标准、**项市级地方标准，出台标准类规范性文件**项，制发局内部标准**余项，实现了对各项业务领域的全覆盖。在信息化建设方面，投入****多万元，高效推进涵盖主干业务、智能服务、智能办公、大数据应用“四大板块”和“统一门户”的****市智慧机关事务平台。管理局坚持一流的建设目标，面向全国遴选各业务领域最先进的系统软件，科学制定主干业务系统集成和统一门户架构方案。目前，已初步实现办公用房、公务用车、公务接待“全**市一张网”和公共机构节能、职工住房“**市直一张网”。
二、机关运行保障管理立法的重点难点问题
虽然机关运行保障法规体系逐渐完善，但还存在综合管理立法层级不高、专项业务领域体系不完善等问题。目前，根据机关运行保障法规体系现状，从法律分类和立法层级来看，**市级层面主要以规章和**内法规为主，并且更多的是部门规范性文件；大多县级机关事务部门因属于事业单位，没有出台规范性文件权限，只能从事服务保障具体事务，推进工作时常受掣肘，不能完全适应机关事务改革发展的需要。另外，在专项业务领域，一方面，出台的业务法规规章，存在着主要依托于上位法的问题。有上位法依据的，地方立法能够及时跟进，没有上位法依据的，地方立法很难推进。有时即使存在上位法依据，在地方立法过程中，有关职能权限也很难突破，保障上位法权限全面落�闪�“最后底线”。另一方面，出台业务法规规章后，配套的制度措施跟不上，无法形成系统性法规体系。如：《政机关公务接待管理规定》要求县级以上地方、应当根据当地经济发展水平、市场价格等实际情况，按照当地会议用餐标准制定本级国内公务接待工作餐开支标准，并定期进行调整。据此，起草完成了《关于明确**市直机关公务活动用餐有关标准的通知》，因与**市财政处尚未达成一致意见，一直无法出台。
虽然机关事务管理部门机构职能日趋完备，但还存在机构设置不统一、职能权责不清晰等问题。在机构设置上，目前，**市**个县（市、区）设立了本级负责机关事务工作的机构，但其名称、规格、性质、隶属关系不尽规范和一致。从机构名称看，市或县级“机关事务管理委员会办公室”“机关事务管理局”“机关事务中心”“机关运行保障中心”“机关事务保障中心”，各种名称不一而足。从机构性质看，*家县级机关事务管理部门为行政机关，其他为事业单位，在一定程度上制约了机关事务管理职能的发挥。从隶属关系看，有的归口管理，有的归口管理。机构设置不规范、上下业务关系不顺畅带来一系列问题。比如在工作开展方面，依据《公共机构节能条例》获得**市级机关事务管理部门的行政主体资格，确定“对公共机构节能的行政检查”事项，但由于大部分市县机关事务管理部门大多不具有行政主体资格，难以将行政工作部署安排。比如在人才建设方面，近年来为解决基层公务员待遇较低问题，在县级以下推行的公务员职务与职级并行等制度，但事业单位的性质使机关事务部门无法参照实行，既影响了工作积极性，又影响了基层人才队伍建设。又如在管理职能配置上，大部分市、县机关事务部门具有管理和服务两大职能，但配置极不平衡，从**市到县，机关事务管理职能基本上呈“倒金字塔形”或“倒三角形”递减。市级机关事务部门的管理职能比较健全，到了县级则管理职能较少，主要是负责集中办公区的园林绿化、安全保卫、房屋、水电气维修维护、环境卫生等保障服务，管理职能相对有限。即使一些原本明确赋予机关事务部门的管理职能，因职能职责不清，协调难度大，难以履行工作职责，随着机构改革的推进，职能不断弱化甚至遭到蚕食。对于一些新增职能，如国内公务接待等，由于只负责宏观政策标准制定，约束力不强，缺乏有力的手段，尚未发挥出应有的作用。
虽然集中统一管理体制不断健全完善，但还存在分散办公实际与集中管理要求、政策标准统一供给与区域保障运行实际需求之间协调难度大等问题。从目前集中统一管理现状来看，凡是行政事业单位集中办公程度高的，机关运行保障集中统一管理情况较好。反之，凡是行政事业单位办公区域比较分散的，机关运行保障集中统一管理难度就大。即使集中统一管理推进较好的地方，因区域间运行保障的需求不同，也难以制定科学的全面评价考核机制和有针对性地开展监督检查。在对同级部门的机关事务工作上，只能在宏观政策上进行管理，或者仅对机关事务工作的部分内容进行管理，缺乏有效抓手，难以实现全过程、全方位管理，导致对机关事务工作实行统一规划、统一制度、统一标准实施效果不佳。比如，在经费管理方面，不同业务事项之间、同一业务事项不同层级机关事务部门之间管理体制各不相同。目前****市**市直机关公务用车配备更新、集中办公区后勤保障的机关运行经费纳入机关事务管理部门预算，公务用车由机关事务部门购置后调拔至各单位，后勤保障经费由机关事务部门统一支付；**市直办公用房配置维修经费由机关事务管理局根据各**市直机关报送的数据进行汇总作出下年经费预算，财政部门预算批复后，维修需求单位将项目资金使用申请报机关事务部门进行审批，财政部门将预算资金直接拔付审批通过的执行单位组织实施。县级机关事务部门层面，有的机关运行保障经费全部纳入机关事务部门预算，有的与**市局保持一致，有的则没有经费管理职能。再如，在行政事业资产管理方面，各级机关事务部门与财政部门的综合管理和具体组织实施的职能分工各不相同，特别是关于对闲置资产进行统一的管理运营处置，**市直层面已经明确指定公司管理，但是市、县（市、区）各级并不统一。关于对公物仓的管理，经过调研，像**、**、**、**、**等也有县（市、区）级机关事务部门负责，需要通过立法明确由机关事务部门来负责公物仓的管理。在服务管理方面，从**市直机关后勤保障工作统一管理来看，由于缺乏法律法规保障，各类普遍性、基础性的保障事务具体由谁来管、怎么管尚没有明确依据，造成管理服务标准不统一，保障资源整合使用、监管认识存在误区，资源分配不均衡及浪费等问题，不能彻底落实过紧日子要求。
虽然推动工作试点创新取得新效果，但还存在着法规政策依据不足、实际操作性不强等问题。近年来，****市开展**市级机关事务标准化试点、**市级机关事务标准化试点示范项目、**市级公务用车管理专项领域示范项目、机关运行保障（集中统一管理、两化融合、后勤服务社会化）试点项目等一系列工作创新，涌现出一批典型经验和创新举措。但目前来看，机关运行保障法规体系中没有关于开展试点工作的表述，标准化工作的表述也比较宏观，主要体现在《机关事务管理条例》第十条“制定实物定额和服务标准”、第十八条“分类制定机关资产配置标准”以及第二十七条“确定机关后勤服务项目和标准”，缺乏制定程序、标准实施的相关规范，导致地方机关事务部门在推进后续工作中，与相关职能部门协调难度大，推进工作出现滞缓情况。
三、推进机关运行保障管理立法的意见建议
尽快制定出台《机关运行保障法》。制定一部综合性、基础性、统领性的机关运行保障法，将近年来的改革创新成果、机关运行保障模式上升为国家意志，以法律形式进行固定，从根本上理顺管理体制、明确基本制度、规范保障事项，实现机构、职能、程序、责任的法定化，明确立法原则，如机关运行保障应遵循要素集中管理、规范标准统一、资源集约共享的管理原则，坚持统筹规划、优化配置、均衡保障，增强运行效能，提升保障水平。
进一步规范机构职能。一是统一管理机构。各县（市、区）设置本级机关事务主管部门，统一机构名称为“某县（市、区）机关事务管理局”，统一相应级别，列入行政机关，依法履行机关事务管理职能。县级部门要明确机关事务管理机构或岗位，履行集中管理本部门机关事务的职能，业务上接受本级机关事务主管部门的指导。各级机关事务管理局在整合本级机关后勤服务资源的基础上，可成立机关后勤服务机构，对本级实行集中统一保障服务，并逐步推向市场。二是规范职能职责。坚持“一件事情原则上由一个部门负责”原则，把机关事务管理职能尽可能全部集中到机关事务部门。在具体管理职能配置上，各县（市、区）参照国管局和**市管理局形成的以资产管理、办公用房建设、职工住房保障、公务用车、采购、公共机构节能、物业管理、国内公务接待等主要职能体系，考虑各地实际情况科学配置，避免政出多门。
进一步强化集中统一管理。在公共机构节能、公务用车、办公用房、国内公务接待、后勤体制改革单项工作层面建立指导关系的基础上，全面建立行业指导关系，保证统一的机关事务管理标准和制度规范，实现机关事务工作层级联动体制。从业务工作上看，在经费管理方面，开展顶层流程设计，明确由机关事务部门对机关运行保障工作制定保障计划，编制经费预算，纳入机关事务管理部门预算，按照预算管理程序依法严格监管。在资产管理方面，按照集中统一管理的目标要求，进一步明确各级机关事务部门与财政部门在综合管理和具体管理方面的职能分工，确定由机关事务部门统一开展闲置资产的管理调配工作。在服务保障方面，按照精简统一效能的原则，集中管理机关事务，特别是具备条件的集中办公区，由机关事务主管部门集中管理、统一组织提供专业化的后勤服务，避免对同一机关事务出现分类管理、分段管理。
做好《机关运行保障法》内容衔接。《机关事务管理条例》制定出台时，因已制定《公共机构节能条例》，所以节能能源资源内容未纳入《机关事务管理条例》中。鉴于此，在《机关运行保障法》制定出台时，建议纳入节约能源资源，同步增加公共机构节水、降碳、生活垃圾分类、节能检查等内容，以保障各级机关在绿色低碳运行、能源节约、资源利用、环境保护中事务中发挥效能。同时，将近年来机关事务管理部门开展的机关事务标准化、信息化等各项试点工作纳入《机关运行保障法》，健全完善机关运行数字化系统，推动信息数据融合，全面提升机关运行保障的智能化水平，保证在法治框架内推进机关运行保障工作。
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