关于打造一流法治化营商环境调研报告
构建市场化、法治化、国际化的营商环境，核心就在于法治化。2022年，在全面依法治国委员会第二次会议上强调，“法治是最好的营商环境”。的这一重要论述，为打造一流法治化营商环境，提供了根本遵循和行动指南。近年来，**、高度重视优化营商环境工作，全面贯彻落实关于法治化营商环境建设的思想，以营造公开透明、自由平等和开放包容的法治化营商环境为目标，坚持依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，并且贯彻落实到立法、、司法、守法各个环节，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，积极推动**一流法治化营商环境建设，取得了显著成效。2022年，**营商环境指标得分为**分，高于全省平均分，在全省**个市中排名中等偏上，并且一级指标中有**项处于中上游水平。自2018年开始进行营商环境国评以来，**在全省的位次稳步提升。**工作会议提出，“确保高质量建设现代化**，确保高水平实现现代化**”的奋斗目标。“两个确保”的提出，谋划了现代化**的宏伟蓝图，明确了现代化**的奋斗目标，是做好当前和今后一个时期工作的总目标和总纲领，为今后**发展和现代化建设进一步指明了方向、规划了路径，对于打造**一流法治化营商环境的要求和期待也更为迫切。
一、“两个确保”视域下**打造一流法治化营商环境的重要意义
从营商环境、法治化、“两个确保”之间的关系来看，三者之间是密切联系、相互依赖，又相互保障的关系。推动经济高质量发展是实现现代化**的必由之路，良好的营商环境又是推动经济高质量发展的必然选择，而优化营商环境的核心则是法治化。因此，打造一流法治化营商环境是实现“两个确保”奋斗目标的重要保障。
1.打造一流法治化营商环境是实现**经济高质量发展的必然要求。法治化营商环境和经济高质量发展之间，从本质上讲是法治和经济的关系。法治和经济密不可分，随着我国市场经济日益向纵深推进，越来越需要法治的维护和保障，只有法治下的市场，才能充分发挥市场经济的作用，激发市场主体的活力，推动经济的高质量发展。随着中国特色社会主义进入新时代，**的经济发展也进入了新时代，其基本特征就是由高速发展阶段进入到高质量发展阶段。在高质量发展阶段，原有的发展理念、发展模式、发展动力都发生了根本性转变，市场成为配置资源的最主要方式，发挥着决定性作用。社会主义市场经济的特征就是竞争，市场的优胜劣汰已经成为无法扭转的发展趋势。为市场主体创造良好的发展环境，营造公平、宽松的竞争氛围，推动市场主体公平竞争、良性发展，促进资源的合理配置和生产要素的高效运转，就成为重中之重。良好的营商环境就成为这种转型必备的先决条件，而法治化更是实现转型成功的重要保障。因此，积极打造一流法治化营商环境，保障市场主体产权和合法权益，营造公平公正的发展环境，是提升市场主体活力和生产效率，推动**经济高质量发展的重要基础和必然趋势。
2.打造一流法治化营商环境是提升**治理体系和治理能力现代化的重要抓手。法治化营商环境与治理体系和治理能力之间，本质上是市场和的关系。和市场的关系不是对立的，我们不能把二者割裂开来，既要尊重市场规律，又要更好发挥作用，使市场这只“看不见的手”和这只“看得见的手”各司其职、优势互补，才能更好地激发市场活力，促进经济的高质量发展。现代化是全面深化改革的总目标，确保高质量建设现代化**，确保高水平实现现代化**是**确立的奋斗目标。“两个确立”奋斗目标的实现，一方面需要进一步优化营商环境，推动**经济高质量发展，另一方面需要进一步转变职能，提升治理体系和治理能力。营商环境是一个综合、复杂和有机的体系，不仅市场经济理念、社会契约精神、公平竞争环境会影响营商环境，而且的依法行政水平、公共服务能力、公共服务效率和透明度，以及成熟的市场经济法律制度，同样也会影响到营商环境。从这个意义上说，进一步优化营商环境，打造一流法治化营商环境不仅是**治理体系和治理能力现代化的重要标志，也是提升**治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
3.打造一流法治化营商环境是推动**实现本质安全的重要保证。法治化营商环境与本质安全之间是经济与的关系，经济与是密切联系着的，是辩证统一的关系，经济决定，又对经济具有巨大的反作用，影响或推动着经济的发展。2022年召开的**工作会议，明确提出了“本质安全”的理念，同时强调“安全稳定的社会环境是现代化**建设的重要前提”。“本质安全”理念的确立，对于建设**安全稳定的社会环境，保障“两个确保”奋斗目标的实现，具有非常重要的意义。打造一流法治化营商环境也就成为推动**实现本质安全的重要保证。第一，打造一流法治化营商环境，就是充分利用法治的力量维护市场经济主体产权和合法权益，保障社会主义市场经济的健康运行和深入发展，为**市场经济的稳定发展奠定坚实的法治和政策基础。第二，打造一流法治化营商环境有利于法治自身的建设，推动和促进及时回应市场和市场主体呼声，广泛征求市场意见，加强立法、严格、公正司法，维护市场稳定和社会安全。
二、**在一流法治化营商环境建设中存在的问题
近年来，**在打造一流法治化营商环境建设中虽然取得了明显的进步和积极成效，但与的要求相比，与社会公众和市场主体的期盼相比，与先进地区相比仍有一定的差距，存在着一些突出问题。
1.公正水平依然不高。依法行政，公正是优化营商环境的重要内涵和基本要求。随着**优化营商环境建设的不断推进，行政得到了明显改善，水平有了明显提升，但与一流法治化营商环境的要求相比，公正水平依然不高的情况客观存在。第一，不规范现象依然突出。《**市营商环境条例》第49条至54条对监管行为有明确规定，但不规范现象依然存在，特别在基层表现得尤为突出。例如，有的机关和人员在过程中存在着有法不依、不严、违法不究的情况，甚至违反法定程序，不作为、乱作为，的随意性比较大。这些不规范现象，不仅严重侵害市场主体的正常经营活动，侵害市场主体的合法权益，同时严重损害了和形象，破坏了**营商环境的法治化进程。第二，简单“一刀切”问题还比较突出。由于理念尚未完全跟上法治化营商环境的要求，再加上一些人员的能力水平不高，因此在过程中机械进行“一刀切”式。第三，行政监督的力度还需进一步加强。加强行政监督，依法纠正违法或者不当行为，是保证公平公正的重要途径。对照**打造一流法治化营商环境的目标和要求来看，目前对者行政的行为和过程进行约束的力度还远远不够，需要进一步推动市、市、县、乡四级行政协调监督体系建设，加大行政处罚监督力度，及时纠正违法或者不当的行为，提升规范化水平，营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。
2.司法公正仍待加强。近年来，**司法机关以司法责任制改革为核心，加强对司法行为的规范，全面落实促进司法公正，为市场主体营造公开透明、可预期的司法环境，取得了明显成效。但与市场主体对司法公正的期待相比，仍有很大的提升空间。第一，司法行为还需进一步规范。在涉企案件立案、侦查等环节，违法立案、超期办理、刑事手段插手民事纠纷等现象时有发生，对企业正常生产经营活动产生不当影响，司法机关及司法人员的行为需要进一步规范和约束。第二，涉企审判执行质效还需提升。目前，**市级破产案件府院联动机制尚未建立；各地府院联动机制发展不平衡，破产企业财产处置难、变现难、清偿率低等问题依然突出；知识产权案件举证难、周期长、成本高、赔偿低；民商事案件监管制度还不够完善，存在机械办案、审理周期长等问题。另外，司法中的地方保护现象依然存在。
3.服务效能有待提高。当前，**在资源配置、市场竞争和公共服务方面，重行政手段和行政干预的传统惯做法依然存在，导致服务的效能低下，表面上看是管理或体制的问题，实质上依然是法治的问题。第一，服务进“一门”落实不到位。当前，市级未实行集中服务，部分市、县在车驾管、出入境、公积金、不动产、社保医保等服务事项上也未实现集中服务。第二，“一网通办”没“全通”。目前，网上大厅服务功能尚不完善，网络响应时间长、办事程序烦琐、缺少人性化交互，许多业务仅处于提供办事指南、资料下载阶段，在线办理仅能提供在线预约功能，全程网办事项少。基层一些地方公开不标准、不规范，办事服务不透明。第三，“一窗通办”推进慢。跨部门“一窗通办”事项覆盖面不广，大部分市县“一件事主题集成服务”事项还不多，群众办事还得“多头跑”。第四，数据共享不充分。目前，“信息孤岛”现象依然存在，部门之间特别是部分国家和市级单位专网还存在数据壁垒，业务系统和数据未实现互联互通，一些跨部门联办业务缺乏共享数据支撑。第五，审批难问题依然存在。目前，**个别市、县在审批流程设定时存在剔除应有的技术审查环节和时间搞体外循环的现象。有的地方工程建设领域审批程序复杂，如水气暖管网铺设工程需要的规划、施工、占用道路等审批涉及多个部门，没有实现并联审批，时间长、效率低。
4.公共法律服务的多元供给有待加强。构建市场化、法治化、国际化的营商环境，重在为市场主体提供全方位的法律服务，强化公共法律服务的多元供给渠道和供给能力建设。目前，在这个方面**依然存在不同程度的短板。第一，法治宣传的针对性和创新性不够。从宣传内容上来看，不能有的放矢，针对性不够、系统性不足；从宣传对象上来看，偏重于对机关干部的宣传，对于市场主体的宣传做得还不够；从宣传形式上来看，依然热衷于依赖传统媒体和陈旧的宣传方式，而对于大家喜闻乐见又传播便捷的新媒体利用较少，从而导致最终的宣传效果不理想。第二，公共法律服务资源不均衡的问题仍然存在。目前，**在资源统筹力度、开拓创新领域、供给服务水平、品牌集聚效应及群众的感知度等方面，仍需进一步提升。具有国际竞争力的涉外高端法律服务机构和法律服务人才仍比较缺乏。第三，法律服务能力不足。**在大型企业破产重组，法律服务能力方面尚不能满足企业需求；一般法律服务精准性不够，企业需求不大；法治体检成效不明显，法律服务方式亟待完善；知识产权保护等涉企专项法律服务团队缺乏，不能满足市场需求。
三、“两个确保”视域下**打造一流法治化营商环境的对策
一流法治化营商环境既是市场经济的内在要求，又是推动**经济高质量发展的必然选择，更是确保高质量建设现代化**、确保高水平实现现代化**的必由之路。因此，致力于打造一流法治化的营商环境“优”无止境，永远在路上，只有起点，没有终点。
1.加强顶层设计，强化制度供给。目前，**营商环境建设的法律法规体系已经建成，从《中华人民共和国民法典》、行政法规（《优化营商环境条例》到地方性法规《**市优化营商环境条例》，以及各设区市制定的只能在本行政区域内生效的地方性法规，形成了从上位法到下位法的完整的法律法规体系。但是也要充分认识到，与**致力于打造的一流法治化营商环境目标相比，还需要进一步加强顶层设计，强化法律法规供给。第一，进一步修订完善地方法规体系。指出，“凡属重大改革都要于法有据”。建设中国特色社会主义法治体系必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。要充分发挥立法的引领和推动作用，树立“立法先行、引领改革”的崭新理念，针对问题立法、立法解决问题。针对遇到的新情况新问题，需要及时通过立法进行规范。一是要进一步完善《**市优化营商环境条例》。针对现有条例当中的有争议条文、规定等，**市作为立法机关要及时予以修改修订，进一步完善。同时，对在**营商环境建设推进过程中出现的新情况新问题，有必要进入立法视野的，也要积极推进立法。二是强化涉企有关领域立法。以或部门工作方案、行动方案和通知形式下发的一些行政指导性文件，比如利用外资推动经济高质量发展的通知、保障民营企业发展的意见等，由于规范性及法律约束效应不够明显，导致适应性、稳定性和效力性不如法律法规，在条件成熟时应上升为地方性法规。第二，进一步提升营商环境立法质量。为使出台的相关法律法规、规章等更好地服务企业发展，为**营商环境建设建构一流法治化环境，**和部门应积极拓展市场主体参与、立法的途径，征集基层立法联系点和企业立法联系点，深入践行“服务企业就是服务全市工作大局”的理念，加强营商环境配套立法，在制定经济管理、社会管理相关立法时，充分听取市场主体、行业协会商会及其他自律监管机构的意见建议，不断提高立法质量，持续为市场主体发展提供良好的制度环境。第三，进一步强化法制审核理念。要打造一流法治化营商环境，为市场主体营造公开透明、自由平等和开放包容的市场环境，必须进一步转换法治工作思维，对于一些重大行政决定的法制审核，应从以前的“合法性审查”指导理念，转变为“违法性审查”指导理念，只要不违反法律的禁止性规定，应予以通过法制审查，并提出法律风险防范建议。
2.坚持依法行政，提升效能。相关部门要创新监管方式，提升人员素质能力，完善“双随机、一公开”监管制度体系建设，建立健全府院联动工作机制，提升行政规范化水平和效能，切实保护市场主体合法权益，为企业发展营造公开透明、包容有序、充满活力的营商环境。第一，推进行政规范化建设，持续提升行政水平。一是规范行政主体，推行行政主体公示制度。严格规范主体，确保行政机关有效履行职责，对于营造良好的发展环境具有重要意义。为此，**各级应积极推行行政主体公示制度。二是规范行政行为。**应全面规范行政处罚听证程序，制作全市统一的行政处罚格式文书，规范程序，为一线人员提供健全完善、操作性强的指引。三是选取部分基础好、规范化程度高的部门开展试点。按照行政流程，相关部门应全方位、全链条模拟还原过程、环节，规范制作文书、提炼总结技巧、梳理注意事项，形成该事项的规范化模板。同时，应选取一些基础好、规范化程度高的部门，在这些部门作为试点。第二，加强行政裁量权基准制定，持续推动行政公平公正。**各市直部门及设区的市在重新梳理法律、法规、规章的基础上，应继续推进修订、制定行政处罚裁量权基准工作，并在司法行政部门及部门网站进行公示，逐步制定和形成**相对完善、规范的行政处罚裁量权基准制度，实现行政处罚的类案同罚，避免处罚畸轻畸重、“一刀切”问题的发生。同时，开展对行政处罚权裁量基准工作的专项督导，要求各地各部门严格落实行政处罚裁量权基准制定和管理相关规定，统一标准和尺度，杜绝随意裁量行为。第三，加强监督，依法纠正违法或者不当行为。一是推进市县乡四级行政协调监督体系建设试点工作，探索适应不同区域、不同层级、不同领域的协调监督模式。二是全面实行行政监督员和监督联系点制度，进一步拓宽社会力量参与行政监督渠道，服务保障“三个一批”重点项目建设，让企业签约放心、开工安心、投产顺心，有效维护企业合法权益。三是加大行政处罚监督力度，及时纠正违法或者不当的行为。四是持续推进综合行政改革，在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域，积极推进综合改革，整合队伍、减少层级，形成合力，有效减少多头、重复现象，营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。第四，优化监管方式，持续提升监管能力。要加强调查研究和监督管理，坚持分类施策、差异化管控，完善监督正面清单制度，推行不打扰模式，对符合法律法规要求的实施管控豁免，持续优化监管方式。坚决杜绝通过“发通知、打招呼”等临时性“一刀切”关停方式和管控措施。
3.加强司法保障，维护公平正义。司法是国家为市场主体提供的最为理性、平和的权利救济方式，也是优化营商环境的最有力保障。**各级司法机关应该树立谦抑、审慎、善意、文明、规范的司法理念，通过公平正义的司法裁判稳定预期、提振信心，促进经济和社会高质量发展。第一，加大市场主体民事权益保护力度。一是加快建设全市统一的营商环境违法案件调查处理平台。为此，应强化资源整合，优化办理流程，丰富线上受理、转办、督办等功能，实现统一受理、全程网办。二是严厉打击各类涉企类犯罪。相关部门应认真贯彻落实《**市营商环境违法案件调查处理暂行办法》，强化营商环境违法案件调查处理，坚决维护企业和企业家合法权益，努力为企业营造安全稳定的生产经营环境。三是开展防范和化解拖欠中小企业账款专项行动。**应制定专项行动方案，召开专题推进会议，组织各地各部门全面排查、建立台账，优化清欠措施。第二，促进市场主体行政争议实质性化解。一是探索建立行政调解告知引导制度。通过“三个融入”，即行政调解融入重大决定、融入日常监管和过程、融入受理举报投诉，充分发挥行政调解“分流阀”作用，实现争议纠纷的有效化解。二是强化涉企调解工作。有关部门要常态化开展“化项目纠纷，促企业发展”专项活动，综合运用司法所、人民调解、村（居）法律顾问、法律援助、社区矫正等多种力量，开辟矛盾纠纷调处化解“绿色通道”，为项目建设、企业发展提供全生命周期调解服务。第三，深化“护企”系列行动。一是规范司法行为。要加强涉企案件立案、侦查等环节监督，坚决防止和纠正违法立案、超期办理、刑事手段插手民事纠纷，依法慎用查封、扣押、冻结、划拨等措施，减少对企业正常生产经营活动的不当影响。要持续开展打击恶意逃废债专项行动，营造良好金融生态。同时，加强企业产权保护，加大涉企冤错案件纠正力度。二是提升司法质效。应依法合理简化涉企案件办理程序，提高办理效率，完善执行联合惩戒机制、涉企案件信息共享机制、知识产权纠纷多元化解机制、行政争议实质性化解机制等，强化营商环境法治支撑。三是建立涉企领域法律风险防控制度。司法机关通过梳理涉企领域法律风险点，通过提前介入、事前提醒，促使市场主体提高法治意识，积极预防、主动纠正违法行为，从源头上化解市场主体的违法风险。
4.转变职能，优化服务。**各级要进一步转变职能，深化公开，优化办事流程，提升服务能力，完善行政、审批、行政收费、服务、数据安全共享等领域配套改革，打通数据壁垒，优化办事流程，提升服务效能，持续打造便捷高效的服务环境。第一，深化“一件事”集成改革。进一步深化公开，优化办事流程，提升协同服务能力，以“一网通办”改革为抓手，将职能部门办理的“单个事项”集成为市场主体和社会公众视角的“一件事”，深化“一件事”集成改革，推动服务更加便利高效。各部门应尽快尽早实现高频服务事项“一件事一次办”全覆盖，推动各级服务人员、事项、环节、系统“应进必进”大厅，巩固提升集中服务的质效。督促市直部门重塑部门内部审批服务流程，做好行政审批服务，实行“一个机构履职、一枚印章签批”，大力推进“大厅之外无审批”“平台之外无审批”，全面提升“一门一窗、一站一次、一网一键、一制一章”服务深度和广度，打造审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好的营商环境。第二，积极探索以承诺制为核心的极简审批。目前，**在工程建设环节，针对小型低风险项目实行建设工程设计方案审查、施工图联合审查推进实施的承诺制豁免审查，明确了实施清单和承诺内容，打造了“极简审批”的新模式，使得审批流程进一步优化、程序进一步简化，实现了审查审批提速增效。鉴于此，在现行法律法规框架下，在其他需要审批的领域也应积极推广该做法。同时，各地各部门要持续提升服务能力，在深入推进减环节、减材料、减时限、减费用、优服务“四减一优”行政审批改革基础上，积极探索以承诺制为核心的极简审批，进一步提升审批便利度水平。第三，深化服务“一网通办”。一是要进一步加快数字建设。**应积极研究制定数字建设行动计划，完善数字框架体系，健全数字建设政策法规体系。加快推进市大数据中心项目建设，尽快建成覆盖市、市、县、乡、村五级的**服务网。二是加强网上服务应用创新。持续推动市一体化服务平台（**服务网）迭代升级，优化“四保”服务平台、人才服务专区、惠民惠农财政补贴查询专栏等，提供特色创新服务。完善智能审批服务，扩展**服务网“秒批秒办”专区服务范围，实现更多业务事项“秒批秒办”，提升企业和群众网�焓碌谋憬荻群吞逖楦小�
5.优化资源配置，建设公平市场。积极贯彻落实相关规定，采取符合**实际又切实可行的政策措施，为市场主体创造良好的发展环境，营造公平、宽松的竞争氛围，推动市场主体公平竞争、良性发展，促进资源的合理配置和生产要素的高效运转。第一，实施统一的市场准入负面清单。**应在深入贯彻落实《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》，严格落实“全省一张清单”要求的基础上，全市实行“非禁即入”，鼓励各类主体依法平等进入市场，坚决维护市场准入负面清单制度的统一性和权威性，统一编制服务事项目录清单，统一规范服务事项办理标准，统一实行中介服务事项清单管理，推动同一个服务事项在全市同要素管理、无差别受理、同标准办理，确保“一单尽列、单外无单”，实现“清单之外无事项、流程之外无环节、指南之外无材料”。同时，定期组织开展全市违背市场准入负面清单案例排查归集工作，对于违反市场准入负面清单的机构和行为要及时进行处理和整改。第二，推进公平竞争审查工作。有关部门应坚持问题导向、目标导向，依法预防和制止滥用行政权力排除、限制竞争的行为，营造公平竞争的市场环境。一是建议将公平竞争审查工作纳入年度督查检查考核计划。积极开展全市公平竞争审查工作，组织各地开展全面自查、交叉检查，重点对市、县级及所属部门出台的涉及市场主体经济活动政策措施进行交叉检查，对于涉嫌违反公平竞争审查制度的文件，及时进行废止或督促整改。二是将公平竞争审查工作纳入法治建设考核内容。相关部门要科学设置考核指标、精准量化考核标准，明确考核方式、督导主体，强化公平竞争审查制度刚性约束。第三，开展歧视性和不公平市场待遇政策措施专项清理。积极梳理涉及市场主体经济活动的现行有效政策措施，清理和废除含有歧视性和不公平市场待遇内容的政策措施，营造平等开放的营商环境。
6.完善服务网络，营造良好氛围。相关部门要积极引导市场主体合法经营，建立全面覆盖、便捷优质的涉企法律服务体系，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围。第一，推动市场主体法律顾问服务网格化全覆盖。通过成立专业律师服务团队入企进行“法治体检”，深入民营企业帮助企业完善治理结构，健全管理制度，防范法律风险。例如，建立律师事务所与工商联所属商会、县级工商联联系合作机制，搭建律师服务民营企业新平台等，积极开展“千所联千企”活动，由律师事务所组织律师对“三个一批”项目所在企业提供有针对性的法律服务。同时，密切司法行政机关、律师协会与工商联、企业协会商会之间的信息联通和业务沟通，加强协同配合和力量统筹，进一步提升工作成效，服务市场主体。第二，加强涉外法律服务体系建设。围绕“国之大者”“市之要者”，充分发挥公共法律服务职能作用，为**经济社会发展提供坚实支撑。随着**对外开放政策的不断深入以及营商环境的逐步改善，将会有越来越多的外资选择在**进行投资发展，也会有更多的本市企业走出去在国外生根发芽，市场主体对涉外公共法律服务的需求也将越来越多。因此，积极提升涉外法律服务能力，加强涉外法律服务体系建设，强化涉外法律服务的供给就成为一个比较重要的课题。一是要紧紧围绕“两个确保”奋斗目标和**打造一流法治化营商环境的现实需要，立足**市情，着重培养在金融、贸易、法律、建设工程、知识产权等领域急需的涉外法律人才，并创造良好的软硬件环境，筑巢引凤，招才引智，吸引更多高端涉外法律人才入豫。二是重点培育一批在业务领域、服务能力和品牌效应方面比较强的涉外法律服务机构，推进涉外公共法律服务便利共享、高端法律服务有效供给。三是积极拓展涉外法律援助、公证、司法鉴定业务，并逐步构建涉外公共法律服务链，并选聘外籍调解员，创新涉外纠纷多元化解决机制。四是要建立涉外法律服务工作站。着眼于未来发展，未雨绸缪，为今后**越来越多的企业走出国门提供专业化的法律服务和法律援助。
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